Gre za področje, s katerim ima Slovenija zadnja leta kar nekaj težav. Na nedavnem Blejskem strateškem forumu so novinarji estonski predsednici postavili vprašanje, na katerih področjih, če sploh, se lahko Estonija kot izrazito majhna država povzpne med vodilne članice Evropske unije. Izpostavila je digitalizacijo, kar za poznavalce ni presenečenje. Postregla je z vrsto konkretnih primerov, s katerimi je Estonija v EU orala ledino. Denimo na področju uvajanja elektronskih volitev, elektronskih osebnih izkaznic, e-davkov in še bi lahko naštevali. Estonija se že vrsto let sistematično, z jasnimi prioritetami vzpenja proti vrhu najbolj digitaliziranih članic EU.
Naš zunanji minister in bivši predsednik vlade se je ob podobnem vprašanju zmedel. Ni mu uspelo konkretizirati niti enega področja, na katerem bi Slovenija imela neko razdelano in implementirano strategijo, kar drži tudi za področje digitalizacije. Slovenija na področju digitalizacije javnega sektorja že kako desetletje nima nič izjemnega pokazati. Odziv zunanjega ministra je zrcalna slika zmedenega delovanja slovenskih vlad na tem področju v zadnjih desetih letih.
S priznanjem se začne pot navzdol
Za oris širše slike vzrokov, trendov in stanja na tem področju moramo začeti kaki dve desetletji nazaj. Leta 2000 je nova Drnovškova vlada poleg Centra vlade za informatiko, zadolženega za razvoj informatike v javni upravi, ki je tedaj obstajal in bil umeščen direktno pod predsednikom vlade, ustanovila še ministrstvo za informacijsko družbo. Skrbelo naj bi za širši razvoj informacijske družbe v Slovenji. S tem je tedanja vlada najbolje demonstrirala, da temu področju pripisuje velik pomen za razvoj države. Že leta 2001 smo dobili prvo Strategijo razvoja e-uprave, leto kasneje je bil vzpostavljen prvi elektronski portal e-uprava. Razvoj informacijske infrastrukture je bil v tem obdobju zelo hiter.
Slovenija je med prvimi v Evropi že v prvi polovici prejšnjega desetletja imela informatizirane vse ključne državne registre in javne baze podatkov, od registra prebivalstva do registra podjetij. Janševa vlada je leta 2004 obe instituciji ukinila in odgovornost za razvoj javne informatike umestila v poseben direktorat na ministrstvu za javno upravo. Da je bila ta odločitev slaba, se je začelo kazati šele čez nekaj let. Razvojna podlaga iz prejšnjih let je bila dobra. Imeli smo ministra za javno upravo G. Viranta, ki je to področje zelo podpiral in mu zagotavljal ustrezna razvojna sredstva. Tako je Slovenija leta 2007 na tem področju doživela svoj zvezdniški trenutek. Z meritvami EU je med članicami po razvitosti elektronske uprave zasedla zavidljivo drugo mesto. Gre za področje, ki odraža neko širšo tehnološko razvitost države. Številne tuje delegacije so nas obiskale in spoznavale naše rešitve ter izkušnje. Od tu je šlo samo še strmo navzdol.
Vemo, da je po letu 2008 globalna gospodarska kriza Slovenijo zelo prizadela, razvojna sredstva za to področje so se skoraj prepolovila. A narobe bi bilo iskati vzroke samo v denarju. Še več škode je povzročilo nenehno menjavanje vlad in ministrov z vprašljivimi kompetencami, brezciljnost in politično kadrovanje sta stroko potisnila povsem na drugi tir.
Najbolj zaostajamo pri uporabi digitalnih storitev
Po letu 2015, ko se je tudi v Sloveniji začelo obdobje gospodarske rasti, so se trendi nazadovanja ustavili. Žal pa na vladni ravni ni več videti kakšnih resnejših ambicij in prizadevanj, da bi se Slovenija pri digitalizaciji vrnila med razvitejše evropske države, med katerimi smo že bili. Trenutna vlada ima na svoji spletni strani digitalizacijo izpostavljeno kot eno od prioritet. A pri dosedanjem delovanju vlade in ministrstva za javno upravo ni bilo opaziti, da se v tej smeri v resnici želi narediti kak preboj.
In mednarodne primerjave? Razvitost držav na področju digitalizacije podjetij in javnega sektorja (JS) spremlja množica mednarodnih organizacij in inštitutov, zato primerjalnih podatkov ne manjka. Omenili smo že meritve razvitosti e-uprave, ki jih že skoraj dve desetletji izvaja evropska komisija (EU, E-Government Benchmark Report 2018). Trenutno se Slovenija med članicami EU uvršča šele okrog dvajsetega mesta! V dvanajstih letih smo torej padli za osemnajst mest! Še bolj nas lahko skrbi, da danes Slovenija na prav nobenem področju oziroma pri nobenem kazalniku ne izstopa iz sivega podpovprečja. V prejšnjem desetletju smo imeli nekaj rešitev, ki so bile po inovativnosti v evropskem vrhu, zanje smo dobivali nagrade, drugi so jih posnemali. Takih rešitev danes nimamo več. Primerjalno zaostajamo tudi v uporabi javnih digitalnih storitev, kar kaže, da le-te za uporabnike niso dovolj zanimive. V notranjem delovanju javne uprave nismo izkoristili skoraj ničesar, kar naj bi digitalizacija v prvi vrsti prinesla. Znižala naj bi stroške poslovanja, dvignila kakovost storitev, poenostavila administrativne postopke, zmanjšala administrativna bremena za podjetja in občane. V tem pogledu je najbolj skrb vzbujajoče najnovejše poročilo Svetovnega gospodarskega foruma (World Economic Forum, 2019), ki sicer Slovenijo po konkurenčnosti njenega gospodarstva uvršča na ne tako slabo 35. mesto med 141 državami, po administrativnih bremenih za podjetja pa na katastrofalno 126. mesto.
Podobno je z indeksom DESI (DESI – Digital Economy and Society Index, 2019). Prav tako ga meri EU, spremlja razvitost digitalne ekonomije in družbe. Že nekaj let se uvrščamo okrog 16. mesta, v skupino držav, ki nekako lovijo razvoj, a digitalizacije ne znajo izkoristiti za kvalitativen preskok v delovanju javnega sektorja. Za povprečjem EU najbolj zaostajamo pri uporabi digitalnih storitev, zaostajamo tudi pri številu izobraženih strokovnjakov, ki bi jih potrebovali za tehnološki preboj. Po številnih kazalnikih so nas prehitele tudi druge baltiške države, ne samo Estonija. EU se že vrsto let trudi, da bi države članice javne baze in registre čim bolj odprle ter zunanjim uporabnikom, občanom in podjetjem, omogočile tudi njihovo komercialno uporabo. Tudi na tem področju smo po poročilu OECD (OECD, 2017) daleč pod povprečjem držav OECD. Edina svetla točka je razvoj e-zdravja, s katerim smo se v zadnjih letih, predvsem po zaslugi storitev, kot so e-recept in e-napotnica, približali vrhu EU.
Vizije in strategije
EU že skoraj dvajset let sistematično podpira informatizacijo in digitalizacijo v državah članicah. Članice skuša motivirati s strateškimi dokumenti, direktivami in petletnimi akcijskimi načrti. Vse študije kažejo, da je za uspešen razvoj ključen strateški pristop. Zadnji akcijski načrt EU za razvoj elektronskega poslovanja uprave je bil sprejet za obdobje 2015–2020. Glede na prioritete nove predsednice evropske komisije se bo takšna politika v prihodnosti še stopnjevala. Kaj pa Slovenija? Kot država imamo velike težave z nekim konsistentnim oblikovanjem in izvajanjem javnih storitev. Težav nimamo samo pri digitalizaciji družbe, temveč tudi na področju zdravstva, okolja, uporabe obnovljivih virov itd. Pred začetkom krize do leta 2007 je še bilo nekaj poskusov strateškega načrtovanja razvoja na področju digitalizacije, ki jim je potem sledila vsaj delna praktična implementacija. V obdobju krize je z nenehnim menjavanjem vlad takšno delovanje povsem usahnilo. Vsaj navidezni preobrat se zgodi z nastopom Cerarjeve vlade. Pretežno pod taktirko Bruslja so bila številna ministrstva pozvana, da pripravijo strateške razvojne dokumente za področja, ki jih pokrivajo. Kot relevantne za področje digitalizacije lahko izpostavimo le tri. Cerarjeva vlada je na začetku mandata pripravila krovni strateški dokument Strategija razvoja javne uprave 2015–2020, a se ta vprašanj digitalizacije dotika le marginalno. Ne izpostavlja ključnih problemov, še manj izpostavlja konkretne cilje in oprijemljive ukrepe. Konkretnejši je dokument Digitalna Slovenija 2020 – Strategija razvoja informacijske družbe do leta 2020, ki ga je vlada sprejela leta 2016 in ki naslavlja razvoj širše informacijske družbe. Dokaj konkretno analizira stanje in vzroke za nazadovanje Slovenije na področju razvoja digitalne družbe v zadnjih letih, opredeljuje cilje do leta 2020 ter ukrepe in kazalnike doseganja postavljenih ciljev. Žal je že prejšnja vlada na zapisane cilje in potrebne ukrepe takoj povsem pozabila, trenutna vlada pa se, kot kaže, s tovrstnimi vprašanji sploh ne ukvarja.
Omenimo lahko še Resolucijo o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2016–2025, ki jo je državni zbor sprejel leta 2016 in ki se problematike nadaljnje digitalizacije zdravstva, kot enega najpomembnejših vidikov prihodnjega razvoja zdravstva, prav tako dotika le v nekaj stavkih, brez omembe vrednih vsebinskih ciljev in poudarkov. V to sistemsko praznino posega nedavni predlog Resolucije o digitalni preobrazbi Slovenije stranke SDS, ki naj bi jo sprejel državni zbor. Pobuda je vsekakor dobrodošla, vsebinsko pa veliko preozka, saj se ukvarja skoraj izključno samo s tehnologijo veriženja blokov, ki je za razvoj javnega sektorja v Sloveniji sicer pomembna, a nikakor ne edina in zadostna.
Če povzamemo: resno skrb vzbuja dejstvo, da za nadaljnjo digitalizacijo javnega sektorja, kot neke zaključene celote, javne uprave in/ali posameznih resorjev, vključno z nujnimi strukturnimi spremembami, povezanimi s tem (digitalna preobrazba), kljub visokim prioritetam, ki jih temu področju pripisujejo EU, druge mednarodne organizacije in deklarativno tudi ta vlada, v Sloveniji trenutno nimamo niti enega omembe vrednega strateškega ali razvojnega načrta, kako naprej, vsaj nekje do leta 2025. Torej dokumenta, ki bi dokazoval, da država na tem področju vodi osmišljeno politiko, da ima zastavljene konkretne cilje in prioritete ter da se v tej smeri izvajajo tudi neke oprijemljive aktivnosti.
Digitalna preobrazba javnega sektorja
O tej preobrazbi govorimo že nekaj let, predvsem v povezavi z naglim prodorom najnovejših digitalnih tehnologij, kot so umetna inteligenca (UI) in robotika, internet stvari, analitika masovnih podatkov ter že omenjene tehnologije veriženja blokov, v delovanje JS. Lahko bi še naštevali. V gospodarstvu se je kot odgovor na ta digitalni tehnološki izziv razvil koncept industrije 4.0, torej četrte industrijske revolucije. Gre za sistem konceptov in pristopov za uspešno ter inovativno uporabo teh tehnologij v proizvodnih in poslovnih procesih. Isti tehnološki dejavniki vodijo tudi v digitalno preobrazbo JS. Vse razvite države, od Skandinavije do Nove Zelandije, so v zadnjih nekaj letih že razvile bolj ali manj domišljene strategije in načrte za digitalno preobrazbo javnega upravljanja (digital governance), izvajanja javnih politik in storitev ter s tem povezanih javnih struktur in procesov. Predvsem gre za razvoj povsem novih poslovnih modelov delovanja JS, organizacijskih rešitev, pravnih okvirov in novih digitalnih storitev. Ta preobrazba zahteva povsem nove načine razmišljanja in delovanja JS ter pomeni – vsaj toliko kot tehnološki – tudi sociološki in politični izziv.
OECD v najnovejši študiji State of the art in the use of emerging technologies in the public sector povzema najnovejše smernice in strategije držav na področju implementacije digitalnih tehnologij, še posebno UI in tehnologije veriženja blokov na področju javnega sektorja. Študija izpostavlja, da zahteva »smiselna, trajnostna in prožna uporaba novih tehnologij v vladah in organizacijah javnega sektorja vizijo, voditeljstvo ter zavezanost politike postavljenim ciljem. Zahteva tudi ustrezne organizacijske in upravljalske okvire ter nove delovne metode za podporo učinkovitemu oblikovanju in izvajanju javnih politik ter storitev.« Taka agilna politična podpora vlade prinaša vrsto sinergij in multiplikativnih učinkov. Prispeva k hitrejši modernizaciji/racionalizaciji javnega sektorja in dvigu kakovosti storitev. S tem se širi opolnomočenje ključnih deležnikov javnega sektorja za razumevanje in obvladovanje digitalnih tehnologij. Podpira tehnološke pobude in inovacije domačega gospodarstva, še posebno iz IT-sektorja, ter hitreje prilagaja normativne ter organizacijske okvire zahtevam novih tehnologij. Glavno sporočilo te in podobnih študij mednarodnih organizacij, od EU, ZN, Svetovne banke itd., je, da so vlade tiste, ki morajo ukrepati zdaj.
Eden ključnih problemov dosedanjega razvoja elektronskih storitev uprave je, da le-te ne odpravljajo glavnih slabosti klasičnih storitev preko okenca. E-storitve so še vedno na voljo po načelu one size fits all ali po domače: vsem nudimo enako storitev. Naslednja generacija digitalnih storitev, podprta z umetno inteligenco, se bo bistveno bolj približala uporabnikovi konkretni situaciji in zahtevam. Storitve bodo bolj »personificirane«, omogočale bodo interaktivno komunikacijo in sodelovanje med upravnimi organi na eni ter podjetji/občani na drugi strani. To bo pomembno prispevalo k skrajšanju čakalnih časov za pridobivanje najrazličnejših dovoljenj in soglasij, torej k učinkovitejši državi. Estonija je spet prva naredila pomemben korak. Estonska vlada si je prva upala skleniti, da bodo vse storitve občanom na voljo samo v digitalni obliki. Še več, občan naj bi se srečal z javnim uradnikom samo še v treh situacijah: ob poroki, ločitvi in izvedbi nepremičninskih transakcij. Zelo velik potencial za uporabo UI in robotike vidimo na skoraj vseh področjih delovanja javnega sektorja: pri nadzoru prometa, podnebnih spremembah, v medicini z naglim razvojem telemedicine, v zdravstveni negi in socialni oskrbi itd.
Velik napredek lahko pričakujemo na področju analize in uporabe masovnih podatkov. Pozornost javnosti na najnovejše tehnologije pri analizi masovnih podatkov je pritegnilo podjetje Cambridge Analytica, ki naj bi te tehnologije uporabilo leta 2016 v Trumpovi volilni kampanji. Te tehnologije danes že uporabljajo vsi spletni trgovci, saj razpolagajo s tako rekoč vsemi podatki o kupcih, njihovih življenjskih navadah, kupni moči, okusu itd. Tako lahko s pomočjo pametnih algoritmov zelo spretno prilagajajo svojo ponudbo konkretnemu kupcu. Iste tehnologije se vse bolj uporabljajo tudi v JS. Vlade bodo lahko z inovativno uporabo ogromnih količin podatkov, ki se zbirajo s pomočjo bolj ali manj avtomatiziranih senzorskih naprav, kamer, radarjev, GPS-sistemov in obsežnih javnih baz podatkov, ob upoštevanju zahtev varovanja osebnih podatkov, veliko bolj ciljano in preverjeno načrtovale javne politike na vseh ključnih področjih delovanja države, od varovanja in zaščite okolja, prostorske, prometne, davčne politike do nadzora nad kaznivimi dejanji. Velik potencial v JS imajo tudi tehnologije veriženja blokov, povsod tam, kjer smo do zdaj potrebovali neko centralno bazo podatkov oziroma nekakšen centraliziran nadzor nad transakcijami, njihovo časovno sledljivost, visoko varnost in transparentnost – dober primer je denimo zemljiška knjiga.
Družbene posledice digitalne preobrazbe
Četrta industrijska revolucija bo po različnih ocenah v prihodnjih 10 do 15 letih v industrijski proizvodnji odnesla od 10 do 45 odstotkov delovnih mest. Po ocenah H. Mehr s harvardske univerze je tudi v JS ogromno opravil, ki jih je mogoče s pomočjo UI in robotike poenostaviti, avtomatizirati ali robotizirati. Digitalizacija bo bolj kot karkoli do zdaj radikalno spremenila notranje poslovanje upravnih organov in upravne postopke. Po ocenah svetovalne družbe McKinsey naj bi v bližnji prihodnosti na ta račun prihranili do 60 odstotkov delovnih ur pri izvajanju upravnih storitev. Podobno ugotavlja J. C. Aurik, predsednik uprave svetovalnega podjetja AT Kearney, a hkrati opozarja, da bo prihodnost na tem področju nekaj časa zelo konfliktna. Številni danes uveljavljeni poklici bodo dobesedno izginili, saj bo že v bližnji prihodnosti veliko danes nam znanega dela izvedenega s pomočjo UI in robotov.
Procesi digitalizacije bodo povzročili velik pritisk na prestrukturiranje delovnih mest v JS. Po konservativnih ocenah mednarodnih organizacij bo v bližnji prihodnosti v javnem sektorju zaradi digitalnih tehnologij ogroženih vsaj od 10 do 30 odstotkov delovnih mest. Nenazadnje je dosedanja informatizacija v bančnem sektorju že odnesla približno eno tretjino delovnih mest, podobno se dogaja na področju medijev, zavarovalništva itd. Še posebej tisti del JS, ki nudi pretežno informacijske javne storitve, se tem pretresom ne bo mogel povsem izogniti. Najpomembnejše sporočilo, povezano z digitalno preobrazbo, je, da težišče problemov in sprememb ne tiči v tehnološki domeni, pač pa v prilagoditvi družbenega okolja. Dosedanje izkušnje in analize so pokazale, da so obstoječe rešitve, zakonodaja in procesi povsem zastareli ter da v danih okvirih uspešna digitalizacija JS pravzaprav ni izvedljiva. Vse to postaja ključen izziv za vladajočo politiko. Za čim manj konfliktno obvladovanje vseh teh sprememb bi že danes nujno potrebovali časovno in vsebinsko dobro premišljen dolgoročni program celovitega prestrukturiranja javnega sektorja, usklajen z vsemi socialnimi partnerji.
Kakšni scenariji so pred nami? Digitalizacija gospodarstva in JS že pospešeno teče, če to hočemo ali ne. Ključno bo vplivala na naš nadaljnji gospodarski in družbeni razvoj. Vse razvite države se na te spremembe že intenzivno in sistematično pripravljajo. Evropska komisija bo preko vseh razpoložljivih mehanizmov to preobrazbo pospeševala. Gre za tekmo, iz katere bodo nekatere države izšle kot zmagovalke in druge kot poraženke. Iz pretekle gospodarske krize je Slovenija izšla kot poraženka, na mednarodnih lestvicah razvitosti je skoraj povsod padla za kakih deset mest. To se nam utegne ponovno zgoditi ob zamujenih priložnostih, ki jih prinaša digitalizacija.
Naše gospodarstvo je dovolj inovativno, da bi v »spodbudnem sistemskem okolju« lahko uspešno konkuriralo na najzahtevnejših trgih, tudi v razmerah digitalne ekonomije. To »spodbudno sistemsko okolje« je družbena nadgradnja, katere osrednji del je prav JS. Le-ta je po številnih mednarodnih primerjavah in indikatorjih najmanj konkurenčen del naše družbe. Denimo po javnih izdatkih (v odstotku BDP) smo v vrhu novih članic EU in tik za skandinavskimi državami, po kakovosti storitev pa v večini segmentov v spodnji tretjini držav članic EU. Pri nekaterih storitvah državne uprave, pravne regulative in še kje pa smo prav na repu. Obdobja visoke gospodarske rasti nismo izkoristili za kakovostno prestrukturiranje javnega sektorja. Strukturne probleme iz preteklih desetletij smo zamrznili. Nezadovoljstvo zaposlenih v JS in uporabnikov storitev smo reševali izključno po liniji najmanjšega odpora, z linearnimi ukrepi povečevanja plač. Videti je, kot da nas je visoka gospodarska rast zadnjih let uspavala.
Dva scenarija razvoja
Cene Bavec je v lani izdani knjigi Slovenija na poti digitalne preobrazbe (Fakulteta za računalništvo in informatiko, 2018) razvil dva mogoča scenarija nadaljnjega gospodarskega razvoja Slovenije.
Prvi scenarij je optimističen, a glede na uveljavljene prakse delovanja naše politike manj verjeten. Je zahtevnejši za uresničitev, zahteva družbeni konsenz in je manj udoben za vse nas, vključno z vladajočo politiko. Po tem scenariju bi ob večji ambicioznosti in politični ter družbeni enotnosti vendarle opravili nekatere ključne reforme za povečanje učinkovitosti našega JS, o katerih čivkajo že vrabci. S podporo inovativne uporabe digitalnih tehnologij bi racionalizirali državno birokracijo in izboljšali njene storitve. Pospešili bi potrebne spremembe v JS, ki vplivajo na konkurenčnost gospodarstva in družbe kot celote. Vse to bi omogočilo kakovosten preboj pri delovanju države, kar bi nas v kakem desetletju popeljalo v klub nadpovprečno razvitih držav EU.
Drugi je pesimističen. Glede na veliko pasivnost že preteklih in še posebno te vlade pri udejanjanju ključnih javnih politik in reform, vključno z digitalno preobrazbo JS, je najbolj verjeten. Po tem scenariju bo Slovenija še naprej, kot počnemo že vse od vstopa v EU, bolj ali manj pasivno sledila evropskim usmeritvam in digitalnim direktivam. To nam utegne zagotavljati približno sedanjo raven ekonomske razvitosti, primerjalno po ključnih ekonomskih kazalcih (BDP, produktivnost, dodana vrednost) kakih 10 do 15 odstotkov pod evropskim povprečjem. Pomembno je dodati, da nas bodo ob takem razvojnem scenariju v bližnji prihodnosti verjetno prehitele ne samo Češka in Slovaška, pač pa tudi baltiške države. V doglednem času se utegnemo znajti v položaju, ki bo podobnem tistemu v nekdanji državi, to je: »prvi na Balkanu, a daleč za zahodom in severom«.
Oba scenarija sta seveda hipotetična. Vendar če vlada ni zmožna izpeljati niti najbolj nujnih reform, denimo v zdravstvu in še kje, smo lahko upravičeno zaskrbljeni tudi glede naše digitalne prihodnosti.
Prof. dr. Mirko Vintar je strokovnjak za informatiko v upravi in e-upravi in zaslužni profesor Univerze v Ljubljani
