V četrtek bo minilo leto dni, odkar je prisegla vlada Roberta Goloba. Ena izmed bolj poudarjenih predvolilnih tem je bila napoved o vključitvi civilne družbe v odločevalski proces. V enem izmed predvolilnih soočenj je Golob celo napovedal, da bodo »vladali v koaliciji s civilno družbo«. V Centru nevladnih organizacij Slovenije (CNVOS) – krovna mreža slovenskih nevladnih organizacij – ugotavljajo, da je v zadnjem letu vlada »dokazala, da se da s stroko in javnostmi delati drugače. Stroke in javnosti se v zadnjem letu ne prezira, zasmehuje in osira po družbenih omrežjih ali intervjujih. Ponovno prihajajo vabila na usklajevalne sestanke, odpirajo se vrata dialoga v različnih delovnih in posvetovalnih skupinah in svetih in vlada komunicira spoštljivo.«

CNVOS pa tudi opozarja, da z vidika formalnega vključevanja javnosti trenutna vlada ni boljša: »Javnost v razpravo o predlogih predpisov ni vključena pogosteje, kot je bila v prvem letu vlade Janeza Janše.« Pri tem se sklicujejo na resolucijo o normativni dejavnosti, ki jo je leta 2009 sprejel državni zbor in vsebuje vrsto priporočil glede vključevanja javnosti. Med drugim predpisuje 30-dnevni rok za posvetovanje in sistematično vključevanje javnosti in stroke v pripravo predlogov. »Resolucija seveda ni pravni akt oziroma je politično-usmerjevalni dokument in zato brez pravnih sankcij za njeno kršitev,« nam je pojasnil profesor Albin Igličar z ljubljanske pravne fakultete. Goran Forbicci, direktor mreže CNVOS, pa poudarja, da ne gre samo za formalnost: »Javne razprave, predhodna in naknadna presoja učinkov ter druga metodološka orodja normiranja imajo en sam smisel: dobiti zakonodajo, ki v praksi daje dobre rezultate in učinkovito odpravlja probleme.«

Prvo leto vlade v številkah

Pravna služba CNVOS od leta 2009 tedensko dopolnjuje tako imenovani »števec kršitev resolucije o normativni dejavnosti,« v katerem beležijo kršitve določil resolucije glede javne razprave za posamezna ministrstva in vlado kot celoto. Iz števca lahko razberemo, da je Golobova vlada od zaprisege pripravila 505 predpisov, od tega je samo pri 167 predpisih na primeren način v javno razpravo vključila tudi javnost. Vlada Roberta Goloba je v prvem letu politično-usmerjevalni dokument kršila v 66,93 odstotka primerih. Med zadnjimi tremi vladami se je v prvem letu najbolje odrezala vlada Marjana Šarca, pri kateri so zabeležili 55,06 odstotka kršitev, v času Janševe pa je bilo kršitev 66,74 odstotka. Na CNVOS poudarjajo, da je najpogostejša kršitev določitev prekratkega roka za komentiranje, kar zajema 70 odstotkov vseh kršitev oziroma 151 od skupno 338 v števcu naštetih kršitev. Najpogostejši kršitelj tega priporočila je sicer ministrstvo za kmetijstvo, ki je v kar 59 primerih postavilo prekratek rok. Sledita mu ministrstvo za zdravje s 35 kršitvami in ministrstvo za infrastrukturo s 27 kršitvami. Samo pet ministrstev je zabeležilo 50 odstotkov kršitev oziroma manj kot toliko.

Iz priporočil v zakon

Odkar CNVOS od leta 2009 kršitve sistematično beleži, še nobena vlada ni imela zabeleženih manj kot 50 odstotkov kršitev, in trenutna vlada pri tem ne izstopa. Pomembna razlika pa je v tem, da je ta vlada napovedala, da bodo elementi resolucije uzakonjeni. »Nadgradili in uzakonili bomo vsebino resolucije o normativni dejavnosti zainteresirane javnosti pri oblikovanju in sprejemanju predpisov,« so koalicijski partnerji pred letom zapisali v koalicijski pogodbi. Jutri bo minilo leto dni, odkar je Sanja Ajanović Hovnik na predstavitvi pred odborom državnega zbora za notranje zadeve napovedala, da bo v enem letu pripravljen zakon, v katerem bodo na zakonsko raven povzdignili elemente resolucije. »Upoštevanje pravil odslej ne bo več stvar dobre volje in ferpleja, temveč zakonska obveza,« je napovedala takrat še bodoča ministrica za javno upravo.

Na ministrstvu pravijo, da zakon še ni pripravljen, je pa aktivna delovna skupina za kakovost predpisov, ki bo predvidoma do jeseni predložila besedilo zakonskega predloga.

Javna uprava ne zadeva javnosti

Ministrstvo za javno upravo je sicer v zgornji polovici kršiteljev resolucije. Beleži kar 74 odstotkov kršitev, od 19 predlaganih predpisov jih je bilo samo 5 pripravljenih v skladu z resolucijo. Kar 13 predpisov (največ med vsemi ministrstvi) je bilo sprejetih brez možnosti podajanja pripomb javnosti, kar na CNVOS opredeljujejo kot najhujšo obliko kršitve. Z ministrstva so nam sporočili, da omenjeni predpisi po njihovi oceni ne zahtevajo javne obravnave. »Ob pregledu predpisov ugotavljamo, da je šlo bodisi za predpise, ki se sprejemajo po nujnem postopku in zato njihova objava ni potrebna, bodisi za predpise, ki po svoji naravi ne terjajo sodelovanja javnosti, zato ministrstvo javnosti ni povabilo k podajanju komentarjev. Zato ocenjujemo, da v teh primerih ne gre za kršitev,« so zapisali in dodali, da se načeloma zavzemajo za spoštovanje načel resolucije, kar upoštevajo pri delu in na to opozarjajo tudi druge resorje. Pristavljajo, da so določbe o sodelovanju z javnostjo opredeljene v poslovniku vlade. Ko smo jih prosili za primere zakonov, ki po njihovem mnenju ne zahtevajo javne obravnave, so med drugim izpostavili zakon o državni upravi in sistemu plač v javnem sektorju ter uredbo o plačah direktorjev v javnem sektorju.

Forbicci odgovarja, da sta tako vladni poslovnik kot resolucija jasna glede izjem in da njihov števec to upošteva, »v omenjenih predpisih, pri katerih se ministrstvo sklicuje na 'naravo gradiva', pa vsekakor ni šlo za dovoljene izjeme«. Če ministrstvo minimalno prepričljivo utemelji, zakaj javna razprava ni potrebna, tega ne beležijo kot kršitev, izpostavlja. »Možnosti javnega komentiranja na primer ni bilo pri noveli zakona o državni upravi, ker naj bi šlo za urejanje notranje organizacije ministrstev, kar pa, prvič, ni upravičen razlog za neizvedbo javne razprave po vladnem poslovniku, in drugič, zadeva javno upravo, ki jo vsi skupaj financiramo in menda torej smemo o tem, kako naj bo organizirana, da bo učinkovita, tudi kaj pripomniti. Končna odločitev je v vsakem primeru stvar vlade, gre le za to, ali se je o nečem dolžna posvetovati ali ne. Vsekakor vsevednost z demokracijo ali učinkovitostjo ne hodi z roko v roki.«

Stvar politične kulture in bontona

Profesor Igličar medtem meni, da resolucije ni treba uzakoniti, temveč jo je treba predvsem bolj dosledno izvajati, »to pa ne le pri vidikih sodelovanja javnosti, temveč še bolj pri zagotavljanju boljše zakonodaje, kar bi lahko dosegli z upoštevanjem resolucijskih načel in usmeritev«. Tudi Forbicci poudarja, da je bolj kot rok pomembna vsebina tega, kar je predmet javne razprave. »Problem pri nas ni samo v tem, da so javne razprave predvsem formalnost, pač pa tudi v tem, da sistem ni učinkovitostno naravnan. Pri nas se pri pisanju zakonov bolj ukvarjamo s tem, kako zveni neki paragraf, kot s tem, da bi resno primerjali različne možne rešitve z vidika triletnih, petletnih, desetletnih učinkov.« Dodaja, da so redke celostne presoje učinkov po mednarodnih standardih, spremna gradiva zakonov pa ne vsebujejo konkretnih analiz. »V resnici imamo popolnoma obrnjen pristop: dogmatično se za najboljšo rešitev
odločimo vnaprej, preden smo si sploh ogledali, katere rešitve bi bile možne in kako bodo učinkovale. Pogoj za kvalitetno presojo učinkov je čim več informacij in čim več pogledov.« Izpostavi še, da poslovnik vlade in resolucija dobro urejata samo proceduro, velika napaka pa je, da ni kontrolne točke. Po mnenju direktorja CNVOS bi moral vsak predlog nujno vsebovati revizijo javne razprave in revizijo presoje učinkov.
»In če ju ne bi, predlog ne bi smel v vladno proceduro.«