Imamo visoko gospodarsko rast, čas je, da se odpravijo vse omejitve. Javnim uslužbencem naj se vrne vse, kar jim je bilo odvzeto v času krize. Morda je njihov najmočnejši argument ta, da je vlada povsem popustila zdravnikom, zato naj zdaj povsem porušena razmerja popravi z dvigom plač v celotnem javnem sektorju.
Situacija, ki si jo je vlada z nekonsistentnimi ukrepi v precejšnji meri zakuhala sama, je zapletena. Plačni sistem, sprejet v letu 2008, že v startu ni bil idealen. S premišljenimi korekturami največjih anomalij, verjetno tudi z izločitvijo nekaterih poklicnih skupin, bi se ga dalo dograditi. Lahko bi funkcioniral kot osrednja referenčna točka za uravnavanje plač v javnem sektorju. Parcialni ukrepi vlade so šli v drugo smer in ga v veliki meri še dodatno razgradili. Sistem je sicer uzakonjen, a plačna razmerja v njem ne temeljijo na strokovno preverljivih kriterijih. Danes temeljijo izključno le še na pogajalski moči področnih sindikatov. Zahteve sindikatov, ki jih minister Koprivnikar ocenjuje na skoraj milijardo evrov, in njihovi argumenti zahtevajo širšo analizo.
Čas za streznitev
Res je, da so skoraj vse plače in seveda tudi pokojnine v Sloveniji po desetih letih stagnacije in krize primerjalno z drugimi državami zelo zaostale. Dohodki prebivalcev zahodne Evrope so se še bolj oddaljili od naših, uspešnejše države vzhodne Evrope so se nam povsem približale ali nas nekatere, denimo Češka, Estonija in še kakšna, v marsičem tudi prehitele. Priznati bo treba, da smo kot država precej zavozili in v desetih letih krize zelo zaostali za večino referenčnih držav. Znano je, da je bil naš BDP na začetku krize leta 2007 približno pri 90 odstotkih povprečja EU, danes, po desetih letih, znaša le še okrog 83 odstotkov povprečja EU. Še slabše je z našo kupno močjo, ki je padla na samo okoli 75 odstotkov povprečja EU. Tudi drugi pomembni kazalniki, denimo o produktivnosti in dodani vrednosti, oboje okoli 20 odstotkov pod povprečjem EU, govorijo o velikem zaostajanju. Bili smo ena najmanj zadolženih držav, potem pa smo padli v klub bolj zadolženih, kar bodo plačevali še naslednji rodovi. Iz našega proračuna gre zdaj slaba milijarda evrov letno za poplačilo obresti. Za boljšo predstavo naj navedemo, da je proračun daleč največje Univerze v Ljubljani okrog 300 milijonov evrov ali da država iz proračuna letno nameni za raziskovanje manj kot 150 milijonov evrov!? Kako se nam je lahko zgodil tak zdrs?
In zdaj se nam je zgodila visoka gospodarska rast. Bo kar prav, če rečemo zgodila, saj je vlada k temu bolj malo pripomogla. Normalno je, da zaposleni v gospodarstvu in javnem sektorju pričakujejo, da se jim bo gospodarska rast začela poznati tudi v denarnicah. A apetiti sindikatov JS so postavljeni tako, kot da smo čez noč iz precej podpovprečno razvite evropske države postali »Švica«. Nakopičenih problemov v javni upravi in širšem javnem sektorju je veliko več, kot se jih zrcali v problematiki plač, ki je samo vrh ledene gore.
Zaradi dolgoletnega odlašanja z reformami, predvsem političnega kadrovanja, so zdaj nekateri vsem znani sektorji skoraj pred kolapsom. S popuščanjem vlade zgolj izbranim sindikatom so se anomalije še povečale. Jeza številnih zaposlenih, denimo zdravstvenega osebja v bolnišnicah, ki res trdo dela, je razumljiva. A večini je tudi jasno, da je linearno povečevanje plač brez kriterijev ali nekih sider, ki bi povečanje plač vezala na večjo produktivnost in boljše rezultate dela, povsem neproduktivno. Kar poglejmo, kaj se nam je zgodilo pri zdravnikih. Vlada jim je skoraj v celoti popustila, stroški dela so se povečali tudi do 20 odstotkov, čakalne vrste in izgube v bolnišnicah pa se še naprej povečujejo.
V večini držav so plače in druge ugodnosti v javnem sektorju manjše kot v gospodarstvu, predvsem na račun večje varnosti zaposlitve ter boljših delovnih pogojev. Pretekla kriza je te argumente povsem potrdila. Zato je že enake, kaj šele za več kot 20 odstotkov večje plače v slovenskem JS težko verodostojno argumentirati. Tudi neposredne primerjave delovnih mest s podobno zahtevano izobrazbo kažejo, da so zaposleni v zasebnem sektorju, z izjemo menedžerjev, bistveno slabše plačani. To sproža niz vprašanj, vprašanje plač je samo eno od njih, morda niti ne najbolj pomembno.
Kaj se dogaja v javnem sektorju?Izmed članic EU (z izjemo Grčije, Portugalske, Irske in morda še kakšne države) je Slovenijo kriza, ki se je začela leta 2008, najbolj prizadela. Naš BDP je najbolj padel in dolgo se nismo pobrali. Vlade po Evropi so večinoma zelo energično zarezale v izdatke javnega sektorja z varčevalnimi ukrepi (imenovanimi austerity measures). Šlo je za kombinacijo bolj ali manj ostrih posegov v plače, v Estoniji na primer tudi do 30 odstotkov, odpuščanja, zamrznitev zaposlovanja ter povečevanje davkov. V nasprotju s tem smo v Sloveniji v prvem letu krize zaradi uvajanja plačne reforme, ki bi jo vsaka razumna vlada takoj zamrznila, generalno povečali plače, najbolj v zdravstvu – celo za 20 odstotkov in več. Odpuščanj v javnem sektorju ni bilo. Gospodarstvo pa je, kot dobro vemo, plačalo visoko ceno. Ogromno podjetij je propadlo, zelo veliko število delavcev je ostalo brez dela, brezposelnost se je drastično povečala. Šele kasneje, s slavnim ZUJF-om, smo poskušali omiliti nevzdržen pritisk na javne finance tudi z strožjimi ukrepi v JS: pri zaposlovanju, z delnim znižanjem plač 4 do 8 odstotkov in s prisilnim upokojevanjem. Vendar ti ukrepi niso dolgo vzdržali.
Slovenija ima že dolgo javno porabo zelo visoko, okrog 46 odstotkov BDP v letu 2016, daleč najvišjo v vseh novih članicah EU, z izjemo Madžarske in Hrvaške, in primerljivo z večino razvitih evropskih držav, z izjemo skandinavskih. Naš javni sektor krize na svojih plečih direktno ni zelo občutil, vsekakor neprimerno manj kot gospodarstvo. Glede na to, da se je v desetih letih število zaposlenih celo krepko povečalo (za več kot 10 odstotkov), da se je tudi povprečna plača v javnem sektorju povečala za več kot v zasebnem sektorju, bi se to moralo tako ali drugače pozitivno poznati tudi pri rezultatih, to je pri kakovosti javnega servisa, ki je na voljo podjetjem in občanom. Pa se? Seveda celotnega javnega sektorja ni mogoče vreči v en koš. Med področji so velike razlike, a nekaj sondiranj lahko naredimo, saj referenčnih podatkov iz domačega in/ali tujega okolja (od EU in OECD do Svetovne banke ter drugih) ne manjka.
Gospodarska zbornica in številni veliki in mali podjetniki so izjemno kritični do delovanja državne uprave, še posebno v tistem delu, ki neposredno vpliva na pogoje poslovanja. Pritožbe gredo povsem na račun nepregledne zakonodaje, nedelovanja pravne države, izjemne zamudnosti in birokratiziranosti administrativnih postopkov (na vseh teh področjih smo po podatkih OECD v spodnji tretjini, to je v skupini najslabše delujočih držav) ter neurejene in nestimulativne davčne zakonodaje, še posebno za najbolj kreativne delavce.
Konkurenčnost nacionalnih gospodarstev že vrsto let spremlja Svetovni ekonomski forum (World Economic Forum), ki vsako leto objavi lestvico držav, razvrščenih glede na konkurenčnost njihovih gospodarstev. Slovenija se je lani uvrstila na nizko 56. mesto med 138 državami (leto prej na 57. mesto); Češka, s katero se po razvitosti trenutno še lahko primerjamo, je na 31. mestu. Slovenija je daleč najslabše ocenjena pri skoraj vseh točkah, ki se nanašajo na učinkovitost države, še posebno to velja za davčni sistem, neučinkovito javno administracijo (birokracijo), restriktivno delovnopravno zakonodajo, pravno nestabilnost in negotovost. Pri administrativnih ovirah in bremenih smo na 116. mestu, po učinkovitosti vladnih izdatkov (Government Spending) na 125. mestu od 138 držav. Po ocenah Svetovne banke se Slovenija po treh ključnih kriterijih (učinkovitost upravljanja, kakovost zakonske regulative in vladavina prava) uvršča za Češko in za vsemi tremi baltskimi državami, spet v spodnjo tretjino držav članic EU.
Zaradi digitalnih tehnologij, kot so internet stvari, umetna inteligenca, robotizacija, 3D-tiskanje itd., govorimo o prehodu v industrijo četrte generacije. Za uspešen tehnološki preboj te industrije je nujna tudi pospešena digitalizacija javnega sektorja. A tudi tu našemu JS ne gre najbolje. Na področju razvitosti elektronske uprave, kjer smo bili pred desetimi leti prav pri vrhu, smo zdrsnili precej pod povprečje članic EU in smo danes nekje med 15. in 20. mestom. Po indeksu razvitosti digitalne ekonomije in informacijske družbe – DESI (Digital Economy and Society Index), ki ga letno pripravlja EU, smo bili v letu 2017 na 17. mestu. Najšibkejši smo pri uporabi interneta in digitalnih storitev javne uprave.
Smo pa na vseh lestvicah dobro ocenjeni, ko gre za usposobljenost delovne sile, torej naš šolski sistem, od vrtcev do univerz, za zdaj deluje še kar dobro, kar generalno sliko delovanja našega JS nekoliko uravnoteži.
Rezultati kriznega menedžmenta
Če povzamemo: desetletna bilanca kriznih ukrepov vseh vlad je, da imamo danes že dobrih 170.000 zaposlenih v javnem sektorju, to je približno 20.000 več kot pred krizo, samo v času te vlade se je JS povečal za okoli 8000 zaposlenih!? Po podatkih OECD (OECD, Government at a Glance, 2017) se je ravno v Sloveniji, ki jo je kriza zelo prizadela, v času krize število zaposlenih v JS najbolj povečalo (če smo bolj natančni: v zadnjih desetih letih v večini članic število zaposlenih v javnem sektorju še ni preseglo predkriznega stanja). In zanimivo, tudi povprečna plača se je v JS bolj povečala kot v gospodarstvu. Ta razlika je v desetih letih še narasla in zdaj je povprečna bruto plača v JS večja že za okroglo 400 evrov.
Skratka, javni sektor se je povečal za več kot 10 odstotkov, plače so se povečale bistveno bolj kot v zasebnem sektorju, a ta »rast« se ni pretopila v boljše delovanje JS, prej nasprotno. Po javni porabi v odstotkih BDP se Slovenija uvršča v gornjo tretjino članic EU, po učinkih, izraženih s kakovostjo javnega servisa za podjetja in občane, pa je na večini področij v spodnji tretjini. Pri nekaterih storitvah državne uprave, administrativnih bremenih ter kakovosti pravne regulative smo čisto na repu. Očitno gre v vse večjem delu JS za povečevanje neskladja med stroški in učinki. To samo po sebi napeljuje na sklep, da javni sektor tak, kot je, veliko bolj kot linearno povečanje plač potrebuje sistematične reforme v smeri večje učinkovitosti, racionalizacije in modernizacije.
(Ne)sposobnost upravljanja države
Ob pozornejšem spremljanju dolgoročnih vzorcev delovanja naše politike in navedenih podatkov se ni mogoče izogniti resnim dvomom o njeni sposobnosti upravljanja ključnih javnih sistemov v skladu z javnimi interesi. Povsod, kjer bi pričakovali neko dolgoročno osmišljeno politiko in sistematično delovanje države, le-ta razen nenehnega spreminjanja zakonodaje ni sposobna narediti ničesar. O tem zgovorno govorijo rezultati nedavno opravljene raziskave med vodilnimi strokovnjaki po ministrstvih ter onimi, ki niso več na položaju. Vsi so bili izjemno kritični do delovanja vseh vlad, z aktualno na čelu.
Naša politika ni sposobna jasno opredeliti razvojnih ciljev nekega področja, še manj le-te potem uresničevati. Vsaka vlada začne s točke nič, s »Kristusovim rojstvom«, kot je slikovito dejal naš sogovornik; vse, kar so ustvarile predhodne vlade, se zavrže ali povsem izmaliči. Usmeritve se nenehno spreminjajo, vsaka vlada piše svoje »papirnate strategije«, denar se troši, rezultatov pa nobenih. Medresorskega sodelovanja ni, ministri z različnih političnih opcij si raje nagajajo, kot da bi sodelovali, reforme pa stojijo. Na področjih, ki so v pristojnosti EU, običajno z zamudo in/ali pod pritiskom sankcij (najnovejša je povezana s črnimi odlagališči odpadkov) še nekaj naredimo, tam, kjer smo odvisni sami od sebe, pa nam bog pomagaj. Večjih projektov država preprosto ne zna več voditi, primerov ne manjka: avtocestni križ, TEŠ 6 ali pravkar aktualen drugi tir. Javnih objektov kategorije NUK 2 v samostojni državi v četrt stoletja ni bil sposoben zastaviti nihče.
Eden ključnih vzrokov je v negativni, strankarskim interesom podrejeni kadrovski selekciji vseh vlad. Vzorec gre takole. Vsaka vlada zaposli med mandatom na vodilne položaje ministrstev, upravnih enot, javnih zavodov, uradov ter agencij nekaj sto ljudi, izbranih izključno po politični pripadnosti. Večinoma gre za ljudi, ki bi brez strankarske podpore v svoji karieri prilezli do največ 2. ali 3. hierarhične ravni nižjih položajev ali pa sploh nikamor. Razen redkih izjem naši ministri ter preostali politično nastavljeni javni menedžerji, direktorji, člani raznih upravnih odborov itd. ne premorejo niti primernih strokovnih kompetenc, pogosto resorja sploh ne poznajo, manjka jim razgledanosti, praviloma slabo govorijo tuje jezike in so brez omembe vrednih praktičnih ter političnih izkušenj – samo da je naš.
S to vlado smo šli še korak navzdol. Danes tajnik krajevne skupnosti (ob vsem spoštovanju do le-teh) ali asistent na fakulteti, jutri minister ali državni sekretar. Različne natečajne in kadrovske komisije, ki naj bi zagotavljale, da bi bili na kadrovskih natečajih izbrani najboljši kandidati, so žal le kulisa. Če ne izberejo »pravega« kandidata, se razpis ponovi, dokler ni izbran »naš«. Po toliko vladah je zdaj že celotna vrhnja plast JS kontaminirana s kadri, ki so tam, kjer so, zaradi lojalnosti neki stranki, in ne svojih kompetenc.
Ob šibki in nekompetentni vladi so sindikati JS prevzeli vpliv na vodenje kadrovske politike, posredno in/ali neposredno upravljanje javnih zavodov, postavljanje direktorjev, predsednikov uprav, dirigentov itd., vse do blokiranja reform na področju pokojnin, delovnopravne zakonodaje… Gre za čisti konflikt interesov in negiranje načel učinkovitega upravljanja. Poslovodstva v javnih zavodih morajo skrbeti za učinkovito poslovanje. To včasih pomeni tudi zmanjševanje števila zaposlenih, kar pa je v direktnem nasprotju z interesi sindikatov. Tudi sicer je prizadevanje nekaterih sindikatov JS težko razumeti. Pričakovali bi, da bodo njihove zahteve bolj uravnotežene in razvojno naravnane, da bodo zahtevali reforme, investicije v sodobno opremo, nujno potrebno za razvoj strok, nagrajevanje po učinkovitosti, povrnitev dodatka za delovno uspešnost in podobno, a tega v njihovi agendi skoraj ni.
Reševanje zdravstva
Zdaj je že jasno, da je šel še en mandat v nič. V zdravstvu se je po vseh kazalnikih stanje v desetih letih bistveno poslabšalo, čeprav je Slovenija ena od redkih držav, ki v času krize sredstev za zdravstvo ni zmanjševala. Primarna raven zdravstva nam še deluje relativno dobro, sekundarna raven, specialisti, zahtevnejše preiskave, bolnišnice pa so druga zgodba. Dolžina čakalnih vrst za skoraj vse storitve na sekundarni in terciarni ravni pove že skoraj vse. Je tudi najboljši dokaz, da večina naših javnih podsistemov potrebuje globoke strukturne reforme za bolj učinkovito delovanje, samo dvigovanje plač ne rešuje ničesar. Zdravniki so si lani že drugič po letu 2008 zagotovili največji dvig plač, vlada je pokrila tudi za okoli 140 milijonov izgub v bolnišnicah, sistem pa je še vedno pred razsulom.
Pogosto se navaja, da Slovenija za zdravstvo primerjalno z drugimi državami namenja premalo denarja. S katerimi državami? V odstotku BDP – v Sloveniji okoli 8,5 odstotka – dajejo za zdravstvo več samo bistveno bolj razvite stare članice EU. Res je, da se nominalno izdatki za zdravstvo v Sloveniji z okoli 2800 dolarji na prebivalca ne morejo primerjati z razvitejšimi državami, denimo z Avstrijo s 5200 dolarji na prebivalca. A tako je tudi s plačami in še marsičim, kar predstavlja glavnino stroškov. Vendar očitno v denarju ni vse. Grčija, ki daje na prebivalca samo okoli 2200 dolarjev, je na lestvici Svetovne zdravstvene organizacije za leto 2017 na izjemno visokem 12. mestu, ZDA z 9800 dolarji na prebivalca pa na 37. mestu, Slovenija je na 38. mestu.
Potrebne so strukturne reforme
Priporočila o nujnih strukturnih reformah v Sloveniji najdemo v vseh poročilih mednarodnih institucij, številni strokovnjaki ter gospodarstveniki to nenehno ponavljajo, a politika ostaja gluha. Ekonomisti opozarjajo, da bo tudi trenutno visoka rast hitro izgubila sapo, če ne bo reform. Delovanje države bi bilo nujno treba optimizirati, predvsem v vseh tistih segmentnih, ki imajo na našo dolgoročno učinkovitost in konkurenčnost največji vpliv: državna uprava s pravosodjem, šolstvo ter zdravstvo. Nujna je deregulacija, smo ena od držav z največjim številom predpisov v Evropi in najmanjšo pravno varnostjo. Sistem upravljanja javnih zavodov je povsem zgrešen, o čemer pričajo nenehne kadrovske menjave na čelu najpomembnejših. Direktorji bolnišnic zatrjujejo, da imajo manj vzvodov za ukrepanje kot v socializmu. Ob tem imajo proti sebi še močne sindikate, nad sabo pa politično dirigirane nadzorne svete.
Strokovnjaki, ki dobro poznajo notranje delovanje državne uprave, trdijo, da bi lahko z de-birokratizacijo poslovanja, prenovo in poenostavitvijo poslovnih procesov, z reorganizacijo ministrstev, združevanjem in centralizacijo podpornih služb ter seveda pospešeno digitalizacijo vseh storitev prihranili tudi do več kot 20 odstotkov delovnih mest v javni upravi. V zadnjih dveh desetletjih tovrstnih reform skorajda ni bilo. Tudi v mandatu te vlade najdemo en sam obetaven poskus. Ministrstvo za javno upravo je v lanskem letu izpeljalo projekt centralizacije finančnih služb v upravnih enotah, ki kaže dobre rezultate in bi lahko služil kot primer dobre prakse za druga področja v upravi.
Čeprav podatkov, ki jih najdemo v statistikah in analizah različnih mednarodnih organizacij, ni jemati za čisto zlato, se ni mogoče izogniti sklepu, da v našem javnem sektorju plače niso niti edini niti največji problem. V JS je veliko ljudi, ki so izjemni strokovnjaki in dobro ter veliko delajo. Najdemo jih povsod, v zdravstvu, šolstvu, državni upravi ali med gasilci. Ne manjka pa tudi takih, ki iz svojih varnih pozicij zaradi pomanjkanja kompetenc delajo dobesedno škodo gospodarstvu ali občanom, bodisi z zavlačevanjem postopkov, branjem zakonov vedno v škodo strank bodisi preprosto nedelom. Zaradi spoštovanja do onih prvih in njihovega dela bi bil skrajni čas, da država na sistemski ravni končno naredi kaj več od linearnega povečanja plač.
Glede na vse povedano lahko zaključimo, da so trenutne zahteve sindikatov JS o linearnem povečanju plač povsem neupravičene in nas peljejo v napačno smer. Če si želimo utreti pot med najrazvitejše, bi se morala Slovenija vsaj kakšnih deset let razvijati nadpovprečno uspešno. Z 2- do 3-odstotno stopnjo rastejo tudi vse naše neposredne tekmice, nekatere hitreje, vse so večino nujnih reform že izpeljale in s tem naredile njihova gospodarstva konkurenčnejša. Ključ do nadpovprečne uspešnosti države je v racionalizaciji ter modernizaciji javnega sektorja.
Za kvalitativen preboj v delovanju države pa bi med ključnimi deležniki nujno potrebovali nacionalni konsenz o strateških ciljih in poteh do njih, česar pa še tudi ni na vidiku.
Prof. dr. Mirko Vintar, do nedavnega redni profesor za informatiko v upravi in e-upravi na ljubljanski Fakulteti za upravo, je zaslužni profesor Univerze v Ljubljani.
