Živimo v času, ki mu vsaj v obdobju po koncu druge svetovne vojne ni primerljivega. Zdravstveni krizi bo sledila gospodarska, najbrž tudi finančna, veliko držav, med njimi tudi Slovenija, bo iz krize izšlo enormno zadolženih. V taki situaciji bi bolj kot kdajkoli potrebovali vlado in ministre, ki bi jih odlikovale kompetence, odgovornost in etično ravnanje. No, to je najbrž nedosegljiv ideal. A huje je to, da se nam dogaja tisto, o čemer govori eden od zelo znanih Murphyjevih zakonov: če lahko gre kaj narobe, bo šlo narobe v najslabšem možnem trenutku.
Z upravljanjem države sicer nimajo problema samo slovenske vlade. Spoznanje, da imamo z upravljanjem držav v okvirih demokracije zahodnega tipa vse večje težave, ni novo. Že leta 1992 je Rimski klub (Club of Rome) objavil poročilo z naslovom The capacity to govern, ki ga je pripravil ugleden izraelski profesor političnih ved Yehezkel Dror. Ukvarja se s prav temi vprašanji. Uvodoma izpostavlja, da so »neadekvatnosti današnjih oblik vladanja vse bolj vidne: beg možganov iz politike, nezaupanje v vlade, nevarnosti, ki jih prinašajo volitve, v katerih vse bolj dominirajo množični mediji in denar, ter posledično nesposobnost vlad in politikov, da bi udejanjali dobre politike in rešitve« za ključne izzive sodobnega sveta. Poročilo je nastalo pred skoraj 30 leti, ko se je zdelo, da je svet še trdno v svojih tečajih, ko še ni bilo podnebne in migrantske krize, ko na čelu največjih držav še ni bilo politikov tipa Trump in Bolsonaro ter njim podobnih v naši okolici in seveda ni bilo na vidiku nobene pandemije.
Kako pa je danes? Očitno je, da se na vrhu upravljalske piramide držav vse pogosteje znajdejo ljudje, stranke ali grupacije, ki jih tam niti po naključju ne bi smelo biti. K temu najbrž ključno prispevajo povsem novi kanali komuniciranja, še posebno številna družbena omrežja in portali, ki živijo od lažnih novic (fake news), kar lahko najbolj učinkovito izkoriščajo prav različni populisti. Vendar, v velikih državah s stabilno demokracijo so varovalka pred zlorabo oblasti močne institucije, parlament, najvišja sodišča, močna civilna družba, kakovostni mediji itd. V majhnih, kot je Slovenija, s šibko demokratično tradicijo in kulturo, pa si je le-te dokaj enostavno podrediti. Poslanci in ministri, ki se večinoma povzpnejo iz anonimnega povprečja in jim grozi, da se bodo vanj po izteku mandata vrnili, so lahek plen strankarskih veljakov, ki razpolagajo z ogromnim naborom dobro plačanih mest in položajev v podjetjih, zavodih in organih, njihovih nadzornih svetih, upravah itd., ki jih stranke direktno ali indirektno nadzorujejo. Javni interes postane floskula. Tu nekje smo torej mi. Nič manjše škode ne povzročajo neznanje in nekompetentnost ter popolna amaterizacija naše državne politike. Zaradi strokovno povsem izvotljenih političnih strank se na ministrskih stolčkih vse pogosteje znajdejo ljudje, ki tja po nobenem od meritornih kriterijev ne sodijo.
Javno upravljanje se, ne glede na vsebino posameznih politik, v demokratičnih državah izvaja na dveh ravneh: (1) političnoinstitucionalni, ki je v domeni politike, ki določa cilje in usmeritve, ter (2) upravnoizvedbeni, ki politične usmeritve izvaja preko upravnega aparata, ki ga ima država. Vodenje javnih politik je torej osrednja naloga, aktivnost in odgovornost vsakokratne vlade. V Sloveniji je uradno opredeljenih več kot dvajset področij, na katerih je za stanje in razvoj odgovorna vsakokratna vlada. Med njimi so trenutno najbolj na očeh zdravstvo, skrb za ostarele, šolstvo, uresničevanje ciljev zelene politike itd. Za uspeh je ključna kontinuiteta, tu pa je jedro problema, ki ga ima Slovenija že vrsto let. Vsaka nova vlada zruši in zamenja vse, kar je bilo narejeno v preteklosti, ter začne od začetka, praviloma v povsem drugi smeri. Zaradi hudih težav z učinkovitim vodenjem javnih politik in nujnimi reformami, povezanimi z njimi, prihajajo vse pogosteje kritike tudi iz Bruslja. Pred kratkim so nas opomnili, da smo pri uresničevanju podnebnih zavez med najslabšimi v EU. Po oceni OECD (OECD, Government at a Glance, 2019) nimamo v Sloveniji vpeljanih niti ustreznih mehanizmov za spremljanje in evalvacijo javnih politik, še manj za merjenje njihovih učinkov. Po ministrstvih se s tem sistematično že dolgo nihče več ne ukvarja.
Še slabše kaže za našo prihodnost. Svetovni ekonomski forum (WEF), institucija, ki vsako leto organizira eminentno srečanje svetovnih vplivnežev v Davosu, je decembra 2020 objavil posebno poročilo: Global Competitiveness Report 2020. Poročilo podaja oceno »transformacijske sposobnosti« držav za izzive, ki čakajo nacionalna gospodarstva in javni sektor po krizi, povzročeni s pandemijo. Na globalni lestvici, kjer je objavljenih samo 37 držav, najbolje uvrščenih po 11 indikatorjih, Slovenije ne najdemo nikjer med njimi. Najdemo pa številne naše konkurentke, denimo Estonijo pri skoraj vseh indikatorjih, pri mnogih pa še Češko, Poljsko, Madžarsko in Slovaško. Skratka, niz vzhodnoevropskih držav, ki so bile še pred nekaj leti po vseh kriterijih daleč za nami, nas prehiteva po levi in desni. To kaže, da je naš javni sektor zaradi desetletja trajajoče odsotnosti vsakršnega konceptualnega, sistemskega in tehnološkega razvoja v institucionalnem, kadrovskem in strukturnem pogledu povsem nepripravljen na izzive, ki so pred nami. O kakšnih celovitih dolgoročnih razvojnih ciljih države ni niti sledu.
Kot kaže, je bilo obdobje Drnovškovih vlad zadnje, ko se je še zdelo, da Slovenija ve, kaj hoče, in temu cilju tudi sledi; pripeljalo nas je v EU, ustvarilo je pogoje za prevzem evra, imeli smo solidno gospodarsko rast. V zadnjih desetih letih pa lahko na vseh področjih vidimo samo še politično improvizacijo, znotraj katere se je javni interes povsem izgubil in podredil drugim, predvsem strankarskim interesom.
Pri oblikovanju in izvajanju javnih politik, v kriznih razmerah še posebej, se razkrije tudi sicer zelo občutljivo razmerje med politiko in stroko. Stroka naj bi delovala predvsem kot neke vrste kompas, ki politiko usmerja pri sprejemanju odločitev. Stroka pa lahko deluje kot stroka, to je v skladu s strokovnimi in znanstvenimi spoznanji, če je od politike neodvisna. Takoj ko jo podredimo politiki, to ni več stroka, ampak podaljšana roka politike, ki pod krinko »strokovnih« ukrepov in odločitev podpira politične cilje. Pri nas si je vlada takoj na začetku razglasitve pandemije kadrovsko podredila obe ključni telesi za borbo z epidemijo, to je Nacionalni inštitut za javno zdravje in svetovalno skupino, ki naj bi vladi svetovala pri sprejemanju ukrepov v borbi zoper naglo širjenje okužb. Če vemo, da politika nastavlja tudi direktorje bolnišnic in zdravstvenih domov, je jasno, da od neodvisnosti zdravstvene stroke v Sloveniji ni ostalo skoraj nič. Žal si naša politika poskuša z nebrzdanim političnim kadrovanjem podrediti tudi večino drugih družbenih podsistemov, ne glede na družbene posledice in naš razvoj.
V naši dosedanji politični praksi se je politično kadrovanje (pri katerem namesto meritornih kriterijev šteje samo še strankarska lojalnost) vzpostavilo kot osrednja in najpomembnejša aktivnost vladanja političnih strank. Politično kadrovanje kot pojav in način izbire javnih uslužbencev seveda ni nič novega, srečamo ga v bolj ali manj endemični obliki povsod po svetu. Po razpoložljivih podatkih ga je še najmanj v skandinavskih državah. Bolj ko gremo proti jugu in vzhodu Evrope, bolj je politično instrumentalizirano, še posebno na Madžarskem in Poljskem. Pojav je z vsemi svojimi škodljivimi posledicami dobro raziskan, obstajajo številne primerjalne študije, tudi v Sloveniji je bilo v preteklosti opravljenih nekaj tovrstnih raziskav (denimo Miro Haček, Marko Čehovin: Critical Analysis of Civil Service Politicization in Slovenia, 2015). Vendar problema ne smemo generalizirati, saj med državami obstajajo velike razlike.
V ZDA se administracija praviloma zamenja vsakih osem let (letos izjemoma po štirih letih), v Nemčiji s kanclerko Angelo Merkel bolj ali manj ista politična opcija vlada že 15 let. V politično stabilnih razmerah, kjer ena politična opcija ostane na oblasti dlje časa in kjer imajo vladajoče stranke na voljo dovolj kompetentnih in izkušenih strokovnjakov za vodenje dodeljenih resorjev, ob minimalni politični kulturi politično kadrovanje ni tako hud problem. Žal pri nas nimamo ničesar od tega.
V Sloveniji smo v zadnjih desetih letih zamenjali šest vlad, povprečno torej na manj kot dve leti, in večinoma se v prvem letu vladanja nove vlade skozi javne institucije in podjetja v prevladujoči državni lasti zgodi kadrovski cunami. Nekatere stranke so pri tem početju še posebno agresivne in se pri nastavljanju svojih kadrov ne ustavijo niti pred zakonskimi ovirami. Spremenijo razpisne pogoje, ustanovitvene akte, statute, zamenjajo člane v nadzornih svetih itd., samo da bo, rečeno po vojaško, »strateško pomembna kota v naših rokah«.
A v zelo majhni državi na mnogih področjih kompetentnih kadrov ni na pretek. Kompetentnih ljudi za vodenje generalštaba, policije, nacionalnih muzejev in galerij, kliničnega centra ali velikih gospodarskih družb imamo morda manj, kot je prstov ene roke. Zato bi nas morale rokohitrske politične menjave vodilnih začeti skrajno skrbeti; vojska je zamenjala osem načelnikov v 20 letih, policija deset generalnih direktorjev v 12 letih, UKC Ljubljana devet direktorjev v 16 letih, da številnih drugih zamenjav niti ne omenjamo (povzeto po Alenka Marovt, 24ur, 23. november 2020). Enako porazna je situacija v državnih podjetjih, kjer ima država prevladujoč delež, od državnega in elektroenergetskega holdinga do Luke Koper, kjer se je v zadnjih 15 letih zamenjalo sedem direktorjev. Nekatere ključne institucije v državi nam zaradi tega že leta vodijo vršilci dolžnosti z omejenimi pooblastili. Vse to je v popolnem nasprotju z uveljavljenimi praksami v tujini, kjer ugotavljajo, da veliki sistemi za svoj razvoj potrebujejo čim bolj kompetentno in stabilno vodenje.
Namesto da bi najpomembnejše institucije, urade, agencije in zavode vodila izkušena in strokovna »uradniška elita«, ki bi zagotavljala kompetentnost in stabilnost delovanja teh institucij, so vse vrhnje plasti javne uprave ob vsaki zamenjavi oblasti obglavljene. Ključne državne institucije danes pretežno vodi neka politokracija, kot jo je poimenoval dr. France Bučar, ki je pogosto brez vsakršnih kompetenc, vodstvenih izkušenj in osebnostne integritete za opravljanje funkcije, na katero jo je posadila strankarska politika. Uradniški svet, ki ga imenuje vlada in ki naj bi zagotavljal vsaj minimalne kompetenčne standarde pri izbiri najvišjih javnih uslužbencev, je samo fasada, povsem zlorabljen v politične namene.
Prav tem samopašnim praksam političnega kadrovanja, ki je povsem razvrednotilo strokovnost in izkušnje, lahko pripišemo velik delež krivde za to, da med kariernimi javnimi uslužbenci vlada popolno malodušje in da je naš javni sektor vse bolj neučinkovit. Da državna administracija deluje vedno slabše, da se projekti umeščanja cest in železnic v prostor vlečejo po več desetletij in da ni več večjega državnega projekta, ki bi ga v Sloveniji sploh še lahko izpeljali v nekem razumnem roku in z razumnimi stroški. In vse to postaja vse hujša cokla pri razvoju gospodarstva in celotne družbe.
V kriznih razmerah so vse vlade prisiljene uvajati tudi nepriljubljene ukrepe, ki pri prebivalstvu naletijo na zelo različne odzive. Če kdaj, je v takih razmerah izjemno pomembno zaupanje ljudi v oblast. Max Weber je že pred 100 leti zapisal, da obstajajo trije tipi avtoritete oblasti: legalni, tradicionalni in karizmatični. V demokratičnih državah in normalnih razmerah priznavamo predvsem prvega, to je, da avtoriteta oblasti sloni na ustavi in zakonih. V posebnih razmerah, denimo v zdravstveni krizi, pa je za uspeh nujno neko obojestransko spoštovanje, le-to pa je odvisno od karizme ali, bolje rečeno, kredibilnosti oblasti v vsem njenem ravnanju. Kredibilnost in etičnost temeljita na dejanjih in ravnanjih najbolj vidnih predstavnikov vlade ter njihovem odnosu do sodržavljanov.
Te kredibilnosti je žal v naši politiki ostalo bore malo. Vlada je od samega začetka, v zavetrju reševanja zdravstvene krize, nesorazmerno veliko časa in energije namenila uresničevanju svoje lastne, predvsem po meri največje vladne stranke ukrojene agende preurejanja države. Na notranjem prizorišču z brutalnim odstranjevanjem vseh, ki niso »naši« in poslušni, tudi če izkazujejo nesporne mednarodno primerljive uspehe svojega delovanja, na zunanjem pa z geostrateškim zasukom proti vzhodu. Zato ne preseneča, da velik del javnosti tudi ukrepe, ki so v danih zdravstvenih razmerah v precejšnji meri nujni, sprejema z velikim nezaupanjem in pogosto celo v neki, sicer morda samodestruktivni obliki »državljanske nepokorščine«.
Redko imamo v realnem času na voljo tako čvrste indikatorje, da je naša državna politika povsem odpovedala tudi pri upravljanju države v kriznih razmerah. Le-ta sicer ne more biti odgovorna za katastrofalno stanje v desetletja zanemarjenem zdravstvu in domovih za ostarele, bo pa morala prevzeti odgovornost za to, da ji je zdravstvena kriza povsem ušla iz rok. Plačujemo najvišjo ceno v Evropi v številu smrti zaradi covida-19. Težko bi našli državo z bolj nekonsistentnimi ukrepi pri zapiranju in odpiranju dejavnosti, še težje državo, ki bi tako nemarno nabavljala in preplačala medicinsko opremo, v znatni meri nekakovostno ali celo neuporabno. Ministrica za šolstvo se lahko »pohvali« z najdaljšim zaprtjem šol v Evropi po drugi svetovni vojni. Namesto da bi si vlada celotno upravljanje krize profesionalno in sistematično podprla s celovito digitalno rešitvijo, s katero bi verificirano spremljala ter usmerjala vse aktivnosti upravljanja krize – od evidentiranja okužb in sledenja le-tem do potreb po zdravstvenih virih in medicinski opremi, učinkov omejevanja socialnih stikov in podpore cepljenju – neprestano improvizira. Bila bi povsem bosa, če je po svojih močeh z nujnimi podatki ne bi reševale skupine prostovoljcev. Seveda bi še lahko naštevali. Tudi ministrstvo za kulturo, ki neusmiljeno spreminja našo že tako od krize opustošeno kulturno krajino, je vse prej kot svetel primer odgovornega in etičnega delovanja v času krize.
Skratka, dolgoletni vzorci in metode delovanja ter neodgovornost naše politike pri upravljanju države, vsaj njene večine, se tudi v času krize niso niti za las spremenili, le razgalili so se. Kaj pa opozicija, katere večji del iste vzorce delovanja prav dobro pozna iz preteklosti, ko so bili oni na oblasti? Ne zmore niti toliko samokritičnosti, odgovornosti in poenotenja v imenu skupnih interesov države, da bi pri sicer povsem legitimnem rušenju vlade podprla z vso to politično navlako neobremenjenega, nadstrankarskega kandidata.
Vsaka kriza prinese tudi nekaj dobrega. Spoznali smo, da sta organiziranost in opravilna sposobnost države še kako pomembni, da so v krizi, še posebno zdravstveni, predvsem javni sistemi tisti, ki nas rešujejo. Digitalizacija in digitalne tehnologije, glede katerih država prav tako nima nobene razvojne strategije, so čez noč postale temeljna platforma delovanja javnega in zasebnega sektorja ter so marsikatero dejavnost rešile pred popolnim zlomom. Ponovno se je pokazalo, da imamo vzdržljivo, iznajdljivo in robustno gospodarstvo, ki pa za večjo konkurenčnost potrebuje učinkovitejši javni sektor in državo, ki vsaj približno ve, kaj hoče.
Ko bo covid-19, ki je zadnje leto zasedel celoten horizont, izginil z radarja, si bo nekoč vendar treba naliti čistega vina. Zastaviti si bo treba vprašanje, zakaj se je Slovenija v dobrem desetletju iz »najboljše učenke«, ki je bila v marsičem prva in najboljša med novimi članicami EU, spremenila v državo brez vsakršne oprijemljive razvojne vizije, ambicij ali mednarodne politične orientacije. Slovenija je bila do začetka prejšnje krize po razvitosti že zelo blizu povprečju EU, daleč pred vsemi vzhodnimi zasledovalkami, v preteklem desetletju pa je močno nazadovala in vzhodne sosede nas vse hitreje dohitevajo ter prehitevajo. Zakaj smo se spremenili v državo, ki je strukturno povsem nepripravljena na bodoče tehnološko-socialne izzive, ki v Bruselj pošilja vse slabše pripravljene razvojne dokumente in ki povsod zamuja z uresničevanjem skupnih politik in direktiv? Ne zna več izpeljati nobenega večjega projekta ali javnega razpisa brez neskončnih birokratskih zapletov in sumljivih, koruptivnih praks.
Kako ima lahko država, ki na skoraj vseh drugih področjih izkazuje daleč nadpovprečne, vrhunske rezultate, od športa in znanosti do umetnosti ter številnih visokotehnoloških podjetij, z lastnim upravljanjem tako resne težave? Težave, zaradi katerih se kot država evidentno razvijamo bistveno slabše, kot bi se glede na razpoložljive človeške in tehnološke potenciale lahko, ter zato primerjalno z drugimi državami vse bolj zaostajamo. Z nadaljevanjem dosedanjih praks pri upravljanju države se nam po tej krizi ponovno obeta še eno »izgubljeno desetletje«.
Vprašanje vseh vprašanj je torej, kdaj bomo dosegli dno (ne)sposobnosti upravljanja z državo in načrtovanja lastne prihodnosti. Kdaj bomo sposobni kritične analize našega nedelovanja doma in našega položaja na globalnem družbenopolitičnem zemljevidu? Kakšne »pandemije« nas bodo še morale doleteti, da bo končno tudi naša državna politika doumela, da žal ni del rešitve, pač pa že dolgo jedro problema te države?
